但是，如果打破行政区划的规定，讨论和试图推进区域之间的协调发展，宪法上的冲突就凸显出来了。

十八大以来，党中央意识到，必须形成全面覆盖国家机关及其公务员的独立监察体系，才能有效地发挥其预期功能。[95]显然，此专责机关行使的是一种独立于被监察的权力之外的一项专门权力，故中共中央和全国人大常委会在设计监察制度体制改革方案时，将监察机关的职责范围设定为对公职人员的执法合规性、执法廉洁性和道德操守三个方面进行监察，其功能定位则不仅是反腐败的工作机构，而且是推进公权善治的专门机构。

我国以道德价值为基础、人民权力为根源所构建的中国特色社会主义监察权，是适应国家现代化管理和法治化进程中所开启的一种全新权力制约模式，是对历史实践中其他监察模式的一种扬弃和超越。易言之，我国监察委员会主要是对公职人员个人依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查(《监察法》第11条)，由此把我国监督制度的范围从检察机关的法律监督(《宪法》第134条)扩展到对公职人员个人的道德审查。首先，由议会选举行政监察专员而产生的监察权，本身不能监督议会。蒙森认为，拉丁宗教最深的本质里，蕴藏着人的深沉的道德品格。查韦斯在1998年执政后，积极倡导和延续玻利瓦尔革命，并且旗帜鲜明地反对新自由主义模式，大刀阔斧地实施第三条道路的新战略。

对妻子、子女和奴隶过于严苛。显然，此种监察权不能直接对议会，或透过对其权力行使者的监督，全面实现对权力的制约。这个意见是否属于国务院的职权范围，是可以讨论的。

本地区工作中具有在更大范围推广价值的经验做法和意见建议。具体到宪法的结构、 具体表述和条文规定， 区域协调发展首先涉及序言中的国家指导思想和根本任务。有的观点认为，区域协调发展中的很多内容都属于跨区域的重大改革，而党的十八届四中全会提出重大改革要于法有据，所以，区域协调发展中协同立法十分重要。区域协调发展内涵丰富，而且在不同的时期，其目标、任务和措施会有很大的不同，但从根本上看， 它要解决的是区域之间经济社会发展的关系问题，而这首先是宪法问题。

4.加强对区域协同立法相关理论的研究 区域协同立法是立法活动中的新生事物，涉及一系列重大复杂的理论问题，但现在的情况是实践先行，理论却相对滞后。2019年2月，中共中央印发了《中国共产党重大事项请示报告条例》。

新中国成立以来，中央与地方的紧张关系也一直存在。区域协同立法以及它所反映的区域协调发展的各类社会关系，是一种政治性很强的上层建筑行为，是以不同行政区域的经济社会发展等综合因素为基础的。而仔细梳理和分析这些区域开展立法协同的具体做法，就会发现，各行政区域在采取多种方式开展协同的时候，都尽量避免直接发生抵触宪法法律具体规定的情况，所以，采取的协同方式基本都不具有刚性的特点，对协同各方也没有明确的带有法律效力的约束力，因而这种协同有没有法律效果以及有什么样的法律效果，实际上也具有很大的不确定性。1982年宪法确立了行政区划以后，以行政区划为单位的纵向治理体制一直沿用至今。

笔者认为，对重大改革于法有据应当一分为二地看待。区域协同立法表面上看是发生在平行的行政区域之间的立法行为，但背后涉及的问题却是中央与地方的关系，即在单一制的国家结构形式下，横向的行政区域之间能否彼此表达意志，以沟通协商、签订协议等方式来达成立法意向，再去单独立法甚至在区域之间进行共同立法？这是个十分重大的宪法问题，但在理论中尚没有引起足够重视，本文将在后面继续述及。6.对区域协同立法根据行政区划的级别予以区别对待 现行的地方行政区划可以分为省一级行政区域和省级以下行政区域两类， 相应地， 具有立法权的行政区域也可以分为省一级行政区域和设区的市一级行政区域，另外包括经济特区的立法权。举一个例子：长期以来，阻碍区域协调发展的一个重要因素是不少地方以立法方式设置名目繁多的许可，阻碍甚至破坏了市场统一。

现在开展协同立法，就使地方人大和政府在发生纵向关系的同时，又与横向行政区域内的人大与政府发生了关系，而且，这个横向的关系在很大程度上已经介入了宪法法律的领域，这就与人民代表大会制度的基本内容不相符合， 引起了政治制度内在的紧张关系。3.注意执行相关党内法规，落实区域协同立法中重大事项的请示报告制度 从以往的实践来看， 区域之间协同立法的具体操作主要是由人大常委会的工作机构和政府及其法制办事机构来承担和推进的， 但是， 在特别强调党中央集中统一领导的大背景下，区域协同立法与党的领导又具有紧密联系，而且首先必须坚持党的领导，特别是党中央的集中统一领导。

为防治长三角地区大气污染，几年前，苏、皖、浙、沪三省一市成立了长三角区域大气污染防治协作小组，并由这几个地方人大的专门委员会和常委会工作机构组成联席会议，经过横向的沟通、交流、协商后，上海、江苏、安徽在大气污染防治方面开展了共同立法活动。其中，省一级人大及其常委会可以制定地方性法规。

综上，如果不对宪法序言加以明确解释，从这三次修改的内容中，要直接得出区域协调发展这一理念和国家根本任务的结论，都是比较勉强的。5.在单一制国家结构形式下，区域能否协同立法？ 这是根本性的问题。在这种情况下，这几个协同发展的地方能否对有关事项进行协同立法？如果能，依据是什么？ 按照宪法法律的规定，地方国家政权机关因为在一个行政区域内管理该行政区域的经济社会文化等事务，才有相应的立法权限，但是，经济社会文化等事务的范围是极其宽泛的，在一个行政区域内属于地方立法权限的专项事项，一旦超过了这个范围，所牵涉的问题可能就会十分复杂。理论中，对区域协同立法的主体、事项、方式及协同合作的法律性质与法律效力，迄今尚缺乏充分的研究，特别是在单一制国家中，如何确立横向行政区域之间的法律关系，需要深加注意。以京津冀协同发展战略部署为例，在没有确定三地协同发展之前，一个事项在原行政区域内属于单独的地方性事务，或者属于执行法律行政法规的事项，该行政区域可以立法予以规范。还有一些地方的立法也值得注意。

在这个意义上，协同立法与行政区划的规定也有不相容的一面。凡涉及经济特区与其他行政区域的协同立法，由全国人大常委会或者国务院处理为宜。

按照宪法和立法法的规定，地方有立法权的国家机关在本行政区域内可以制定相应的法规规章，不同层级的行政区划，其立法权限和立法程序有明确的界限。保证中央统一领导的实现，要从两个方面着手：一是保证中央对省一级行政区划的有效领导。

为保证中央权威在任何情况下都不会因地方发展中的不确定因素而出现危机，建议在设区的市一级的行政区域，允许以适当方式协同协作立法，但具体的立法管理由省一级党委和人大及其常委会负责。宪法序言中没有明确反映邓小平的上述发展理念，可能有多种原因，其中之一可能是，这个理念当时还没有形成党内共识。

对一些区域性的立法项目共同研究。为什么会出现这些令人费解的情况？从根本上看，还是因为协同立法在合宪合法性上存在难以回避的内在困境。现在看宪法序言中区域协调发展与总纲中行政区划的关系，就可以发现，1982年宪法虽然在序言中规定了国家指导思想和根本任务，但限于那时的历史背景和认识程度，并没有考虑或者至少没有充分考虑到这个指导思想和根本任务与横向的行政区域之间的关系。当然，任何事物都有一体的两面，单纯以行政区划为基础实行对地方的治理， 又不可避免地出现了画地为牢、地区隔绝、地方封锁、破坏市场统一乃至法制统一的负面现象。

在实践中采取的区域协同措施，也存在几个值得注意的现象： 一是没有一个协同的机关组织明确提出它们的协同措施的宪法法律依据。国务院的这个指导意见，既不是法律也不是行政法规，在法律效力上是存疑的，但它却要求加强长三角区域立法工作的合作与协调，这实际是在人民代表大会制度的体制之外，对长三角地区不同行政区域的人大和政府的职权提出了调整的意见。

从现在已经公开的有积极意义的协调立法案例来看，主要在大气污染防治等环保领域，长三角区域、京津冀区域披露出来的经验都集中在这个方面。因为科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大报告提出的新发展理念，都明确包括区域协调发展的内容，所以， 区域协同立法符合宪法序言关于国家指导思想的这些表述，是没有疑问的。

这一立法活动，在缺乏相关法律规定的情况下，落实请示报告制度，对于坚持党对区域协同立法的领导，具有重要意义。因为没有地方的上级对下级行政区域的有效领导，中央统一领导的基础就不牢固。

3.区域协同立法的事项是什么？ 协同立法必然要涉及就哪些事项进行协同。但是，如果打破行政区划的规定，讨论和试图推进区域之间的协调发展，宪法上的冲突就凸显出来了。在处理公权力行使主体与被监管对象的关系上， 法理的基本要求是，为了保护被监管者（主要是行政相对人） 的合法权益，公权力行使主体应当遵循法无授权不可为的原则。1982年宪法制定后，在几次修改中，序言以及其他内容都有不少变化，但关于行政区域的划分和以行政区划为依托设置国家机关的规定却从没有修改。

有些重大改革于法有据是必要的，但有些重大改革在立法方面会面临复杂的问题，由政策来调整更好一些。还有粵港澳大湾区这一内地省级行政区域与特别行政区一体化的特殊区域。

在省级行政区域内，这个立法权可以说是完整的地方立法权，但是，一旦跨越行政区划，它能够与其他区划内的省级人大及其常委会协同立法吗？如果能，依据又是什么？ 设区的市一级人大及其常委会制定的地方性法规需要报省一级人大常委会批准， 因此，它只有所谓半个立法权，在自己都不具有相对完整的立法权时， 又如何进行协同立法？除了人大及其常委会能否协同立法之外，还有跨行政区划的政府如何协同立法的问题。在省一级的行政区域，凡涉及跨区域的立法事项，均由全国人大常委会制定法律性质的规范，或者由国务院在职权范围内制定行政法规。

这里有一些案例值得注意。进入 刘松山 的专栏 进入专题： 区域协同立法 。